您当前位置:主页 > M云生活 >12年如一日的台湾空污政策(上):国光石化争议至今,政府去年 >
12年如一日的台湾空污政策(上):国光石化争议至今,政府去年
M云生活

12年如一日的台湾空污政策(上):国光石化争议至今,政府去年

粉丝数:400+
浏览量:6676欢迎浏览本网站的精品文章
时间:2020-08-07 17:20:09
空气污染议题的浮现

近年台湾每当进入秋冬季节时,空气污染的严重也随之而来。过去台湾各地对于空污的相关讨论与抗争,其环境运动的性质和近来反空污运动有所差异。

早期空气污染运动主要以单一工厂的污染造成邻近居民明显、立即性的感官刺激而进行公害抗争,近期的反空污运动,即在国光石化的抗争中使得细悬浮微粒被认识。周桂田提出以「反国光石化运动」影响整个环境运动与管制的样貌,民众对「空污认识论」改变的分界(周桂田,2017:219-220;Chou, 2015: 14590-14591),运动直接的影响即是促使政府订定PM2.5浓度标準,使台湾民众产生「反空污运动」风险感知与认识论基础,往后,反空污运动的性质即从「单一特定的污染源」转为「空气品质」成为反空污运动的焦点所在(陈薏安、何明修,2017)。

「反空污运动」议题的浮现始于2010年6月举行之彰化国光石化健康风险专家会议中,中兴大学环工系庄秉洁教授提出「国光石化营运造成PM2.5与健康及能见度影响」。该研究指出除了戴奥辛、硫化物等化学毒物排放外,光是PM2.5的污染物就能飘散全台,若国光石化营运后,全台每人平均会减少23天的寿命(庄秉洁,2010)。

当时「反国光石化运动」带起了PM2.5造成健康风险议题,特别是由一群彰化医师共同成立彰化县医疗界联盟,积极地进行空污与健康威胁的知识传散,更进一步将此议题延伸至施压政府部门进行空污法的修订,因此促成了前总统马英九于2011年宣布停止彰化国光石化开发案。从此之后,空污议题在台湾的关注程度日渐升高,于此同时「PM2.5」在台湾空污与环境诉求中被高度议题化,成为关注的焦点。因此空污政策在马英九政府最后两年(2014年到2015年)与蔡英文政府(2016年至今)成为国家施政的重点项目之一,而改善PM2.5浓度也成为台湾空气品质提升的重要施政目标。

不仅是台湾,空污造成的健康危害已经成为全球公共卫生的议题。WHO除了将PM2.5界定为一级致癌物,也将室外空气污染(Ambient air pollution)列为癌症与致死因子,以空气品质指标(AQI)为例,各项空气污染物包含了二氧化硫(SO2)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)、悬浮微粒(PM10)、细悬浮微粒(PM2.5)、二氧化氮(NO2),以及空气中苯、甲苯、戴奥辛、含重金属之气体等有毒物质,皆是造成健康危害的杀手。

12年如一日的台湾空污政策(上):国光石化争议至今,政府去年妈祖遶境空污监测最高值 4188ug/m3发生情景。图片来源:环保署

对于空污的重视与论述,原本单纯的反石化产业开发个案所发酵的健康风险论述,同时也在环保团体倡议促成之下,从「单一污染源」的环境抗争提升至整体「空气品质」的层面,将空污议题的讨论与关注扩大蔓延,不仅带起了国人对空污的感知与认识,又这2年来反空污游行以「好空气」为公民诉求,以及要求政府提出具体空污改善对策等行动。不禁想问,空气污染所引起普遍性的健康危害,甚至被视为国家安全问题层次,应进行风险治理及积极针对空污提出改善对策,来解消始终未能达标的年平均浓度,蔡英文政府上任至今,近来环保署针对空污的改善对策有着显着的进展。

因此,本文将盘点空污政策前后的演进发展,作为检视整体空污政策并且系统性地梳理政策脉络。

12年一小步?

我国于1975年制定《空气污染防制法》,管制悬浮微粒(PM10)、臭氧、硫氧化物、一氧化碳等五项污染物。在空气品质的监测上,于1980年开始设立空气品质监测站,1993年完成全国空气品质监测站网的设置,当时环保署空气品质监测站的监测项目包含粒径小于等于10微米的悬浮微粒(PM10)、二氧化氮、一氧化氮、二氧化氮、氮氧化物、臭氧等污染物。

环保署的PM2.5监测则是于2005年开始进行,对于PM2.5的管制根据的是委託台大公卫学院进行「PM2.5空气品质标準研订三年计划」,环保署当时预计于2011年完成计划后,再根据此报告来制订管制计画(朱淑娟,2016)。不过由于反国光石化运动促成PM2.5纳入管制规範,使得环保署提前于计划完成前即订定了台湾的PM2.5浓度标準。虽然2005年我国开始进行PM2.5监测,但由于PM2.5管制牵涉到我国能源、石化与钢铁多项产业,影响能源与经济层面甚鉅,在缺乏中央决策依据下,原本并没有订出管制标準、如何管制,以及何时管制的具体时间表。直到反国光石化运动的推进之下,前总统马英九承诺民众并要求环保署即刻订定管制标準。

时值国家黄金十年政纲制订中,因此政纲中包含全国「空气污染物涵容总量管理计画」,即有PM2.5于2020年达到15μg/m3的规划,并于公告我国PM2.5的管制规範标準,且将标準值订为年平均15μg/m3、日平均35μg/m3。并于2013年增设手动监测方式,2014年6月公布细悬浮微粒管制计划,随后又因空污问题的严重、加上许多流行病学的报告显示,以及国人的质疑之下,环保署在2015年4月启动了「空气污染减量行动督导联繫会报」,同年8月再提出「清净空气行动计画」。

紧接着2016年政党轮替后,民进党政府于2016年针对国民党版本的「清净空气行动计画」提出了「修正计划」,陆续也在2016年11、12月进行《空气品质严重恶化紧急防制办法》修正草案和实施空气品质AQI指标,以及至2017年推出最新的「14+N」空污防制措施。

由于国际上的管制趋势,政府开始管制PM2.5将是更难、更需要治理能力的一项政策工作,也可以视为空气品质管理的阶段跃进,因此本文将开始监测PM2.5作为一个分界,至今迈入第12年。本文认为可从2005年开始监测PM2.5,到2012年订出PM2.5空气品质标準作为第一阶段,2013年至2016年清净空气行动计划与修正计划作为第二阶段,第三阶段为2017年后的14+N与空污法与子法相关修法进程,以三个阶段区分出我国空污管制演进(表1),如下:

12年如一日的台湾空污政策(上):国光石化争议至今,政府去年

上表主要呈现出我国空污治理的演进,分别从年代、空污品质监测与否、浓度标準设定、政策作为、实质或具备强制力之措施,作为区分空污治理演进的发展过程。

首先,我国在空气品质的监测上,于1980年开始设立空品监测站,1993年完成空品监测,2005年自动监测站已经大致建置完成,「空气污染排放清册」历经自1992年起第6版的更新,2008年始以1平方公里网格排放量的空间解析,首次达到管制上实用的程度。

事实上,2010年反国光运动后许多空污研究皆引用此清册作为推估之基础,是最早一份引用度、实用性皆高的排放清册。而目前最新版本为TEDS9,是以2013年的活动量为基準所进行的推估;第二阶段则是2012年增订PM2.5空品标準,改善目标订为2020年平均须达15μg/m3,虽然有浓度的改善目标,但却没有任何的政策手段作为回应;直到5年后第三阶段至今(2017年)政府为了更聚焦改善空污,以「14+N」空污防制策略作为回应民间诉求及议题对焦,但改善的成效预计在2019年达18μg/m3与2012年提及在2020年预计达15μg/m3仍有一段差距。

环保署为因应空气品质改善的迫切,预计针对空污法进行修正(环保署,2017)。另一方面,虽然2005年已针对PM2.5进行监测,但没有设定浓度标準和政策手段,接着在2012年反国光石化的推波助澜下促成标準值的设定,不过都未能看见针对空污进行改善的具体政策方案出现,直至2017年,在PM2.5浓度标準值设定后的五年,才明显看出政府改善空污的具体目标。

参考资料
    Chou, Kuei Tien (2015) From Anti-pollution to Climate change risk movement: Reshaping Civic Epistemology, Journal of Sustainability 2015, 7, 14590-14591陈薏安、何明修(2017)。〈台湾反空污运动2.0〉,周桂田、张国晖(主编),《能怎幺转》,页187-201。台北:巨流出版社周桂田(2017)。《气候变迁社会学:高碳社会及转型挑战》。台大出版中心庄秉洁(2010)。〈国光石化营运造成PM2.5健康能见度之影响〉。。2017/5/2检索朱淑娟(2016)。《走一条人少的路:独立记者写给共同生活在这个岛屿的你我-空气、水和土地》。天下文化环保署(2017a)。〈空气污染防制策略规划推动情形_追蹤会议〉会议简报环保署(2017b)。〈空气污染防制策略〉会议简报王瑞庚、赵家纬(2017)。〈呼吸健康空气的距离还有多远〉。苹果日报。2017/4/29检索杜文苓(2016)。久闻不知其毒:台湾空污治理的挑战。The Working Paper of RSPRC 2016。国立台湾大学社会科学院风险社会与政策研究中心出版罗真(2017)。〈台湾慢性病危险因子 第四竟是PM2.5暴露〉。联合报。2017/7/3检索

►12年如一日的台湾空污政策(中):一张图看懂公民参与带动政策规划的轨迹
►12年如一日的台湾空污政策(下):14+N防制对策,政府实际做到多少?

相关推荐