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12年如一日的台湾空污政策(下):14+N防制对策,政府实际
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12年如一日的台湾空污政策(下):14+N防制对策,政府实际

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时间:2020-08-07 17:20:39

►12年如一日的台湾空污政策(上):反国光石化12年,政府去年才规範PM2.5
►12年如一日的台湾空污政策(中):一张图看懂公民参与带动政策规划的轨迹

空气污染政策究竟演进多少?

体检近2年政府的空污政策改善策略目标及演进过程,从2015年「清净空气行动计画」、2016年「清净空气行动计画修正计画」及「空气污染防制策略」进行空污政策的检视与盘点。首先,针对上述提及之三大改善时程依序进行改善策略目标及预期效益总览,再依据固定污染源、移动污染源及其他污染源,这三大类别中几项重要的政策作为讨论。

于2015年「清净空气行动计画」中主要强化的措施以推动电动运输(二轮车、电动公车)及柴油车加装滤烟器、推动饭店使用天然气锅炉为重点;2016年「清净空气行动计画修正计画」重点则是防制及扫除烟尘、锅炉燃料的改变及改变烧香、金纸等民俗活动,2017年3月、4月的行政院会,环保署对于空污的改善及减量成效策略措施,开始比较清楚盘点出固定污染源、移动污染源,以及其他污染源等细项种类的改善策略、预期达到之效益,空污政策的目标逐渐明确和执行,不过仍有待追蹤与检视。

第二部分,将针对固定污染源、移动污染源及其他污染源这三大类别中,几项关键性的政策及改善策略作为讨论。第一类别「固定污染源」两大项重点改善策略,其一是下图的「锅炉管制」,在「清净空气行动计画」中只推动全国饭店、旅馆业锅炉改用天然气或其他乾净能源之热水供应设备,接着在「修正计画」中则推动全国各式锅炉减少使用燃煤或重油,直到今年在「空气污染防制策略规划推动情形追蹤会议」目标设定2019年起将加严6000座中小型锅炉(含商用锅炉1000座、工业锅炉5000座)的排放标準,也提高了各污染物的减量目标,而预期减量效益为PM10减量851公吨/年、PM2.5减量175公吨/年、SOx减量4962公吨/年、NOx减量2936公吨/年、VOC减量7公吨/年。

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其二,「电力设施管制」(下图)则是2017年才有的目标内容,各部会配合项目重点将老旧高污染发电组除役、天然气机组装设空气污染防制设备、提升发电机组空污防制效率、空品不良季节配合降载,预期减量目标PM10减量205公吨/年、PM2.5减量143公吨/年、SOx减量12092公吨/年、NOx减量17163公吨/年。

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另外,则是移动污染源的部分,分为两块,「汰换一、二期柴油大货车」(下图)及「淘汰二行程机车」(下下图)。

「汰换一、二期柴油大货车」在清净空气行动计画中原本没有目标的设定及预期效益,直到2017年4月的院会中才清楚设定要淘汰8万辆并提高各污染物的减量目标,预期效益的减量成效PM10减量6143公吨/年、PM2.5减量5395公吨/年、NOx减量71149公吨/年、VOC减量7584公吨/年;而「淘汰二行程机车」则是从一开始的整体政策演进中就有设定,预计在108年淘汰100万辆,目前预期效益的减量成效则是PM10减量563公吨/年、PM2.5减量457公吨/年、SOx减量1公吨/年、NOx减量260公吨/年、VOC减量7743公吨/年。

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最后一小部分,则是其他污染源改善的项目,以「餐饮油烟管制」(下图)为例,自「修正计画」开始变要求业者设污染防制设备,减少餐饮业污染排放,而在今年4月的行政院空气污染防制策略,目标内容至2019年推广餐饮业者增设防制设备至少7000家,预期的减量成效目标为PM10减量835公吨/年、PM2.5减量779公吨/年。

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另一方面,我们更进一步地比对治理三大阶段中「空污议题的民间诉求与行动」与「政策作为」对照(详见下图表3)。

于第一阶段(2005-2010),主要是国光石化环评与PM2.5健康影响议题的浮现,以及分别于2005、2008年针对空污排放清册的相关管制实用化与测量方法的改变;第二阶段(2011-2016)民间诉求于2014年高雄升起第一面空污旗,紧接着2015年分别在上下年度举行两场反空污大游行,由北中南各地声援,上半年为「别让孩子看不到未来」,下半年则是「为下一代而走,救健康、救地球、救孩子」等诉求,故环保署针对PM2.5有着一连串的政策作为,包括空品标準订定、空污指标的实施。

第三阶段(2017-至今)于今年初仍延续「反空污找蓝天大游行」的诉求行动,推促着政府积极进行一连串作为,在反游行之后更加密集展开,包括环保署针对空气污染防制策略提出具体行动措施,以及召开14+N空气污染防制策略对焦讨论会,作为政府的对焦回应。

12年如一日的台湾空污政策(下):14+N防制对策,政府实际我们,还有多少的12年?

近来空污议题所获关注与重视,因着PM2.5此项污染物在反石化开发案中被模拟而产生健康影响的论述,更在环保、公民团体透过游行运动等诉求发展下,带起了空污的论述,不仅将工业厂区或发电厂等空污大户问题抛出,同时也在民间针对此议题持续的滚动,成为政府推动政策的重要力量。不过,这也反映了政府对于空污治理上的缓慢过程,本文以开始监测PM2.5作为始点,三个时程阶段作为划分,考察12年来的治理演进幅度,然而,政策作为发展至今,与预期达到的空品标準,究竟我们还有多少个12年呢?

总归来说,2017年上半年度,行政院召开空污防制策略规划推动情形追蹤会议,以及环保署提出行政院议案报告「空气污染防制策略目标具体行动措施」,逐渐可以看到政府对于空污治理的决心,然而空污的改善不仅只是环保署的责任,于及5月2日分别于台中、高雄由环保署会同经济部、交通部等跨部会,共同出席「14+N空气污染防制策略对焦讨论会」,对焦会议后环保署针对政策回应盘点并做成「政策红绿灯」,作为检视政策的执行或仍须再研议的政策情况(环保署,2017),「14+N」为目前环保署针对空污改善并定期于中南部举办对焦会议的政策检视方针。

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然本文在于检视与盘点空污政策的演进过程,整体来说,首先在「移动污染源」部分「淘汰一、二期柴油车」从2015年「清净空气修正计画」开始至今的目标皆为一贯,特别是在二行程机车民进党政府版本也沿用前朝的版本并追加经费;「固定污染源」值得注意的则是「电力设施」部分,目前的改善策略仅提到「提升发电效率降低污染排放」,应配合2025年的目标需达天然气50%、燃煤30%、再生能源20%之佔比,其中汽电共生、生煤的期程及变化量皆没有在这些政策演进中呈现。

另外,我国针对空污改善政策从2015年「清净空气行动计画」、2016年「清净空气行动计画修正计画」到2017年政府一连串动作针对空污问题,由行政院及环保署召开两次防制策略会议、14+N空污对焦策略讨论会中,分别针对「移动污染源」、「固定污染源」提出改善的目标内容及预期效益,预计至2019年推动各项管制之空气污染物减量成效目标,包含悬浮微粒(PM10)约14000公吨、细悬浮微粒(PM2.5)约8500公吨、硫氧化物(SOx)约17000公吨、氮氧化物(NOx)约92000公吨、挥发性有机物(VOC)约15000公吨。

另外,以「排放清册排放量」为基準,其减量比率PM10佔8.2%、PM2.5佔10.9%、SOx佔14.6%、NOx佔23%、VOC佔3.4%。而PM2.5年平均浓度预计从2015年的22μg/m3改善至2019年18μg/m3,在这当中各项空气污染物的主要减量措施及贡献(表4),PM10、PM2.5主要减量措施为「汰换一、二期柴油大货车」,PM10减量6142公吨,贡献44.6%、PM2.5减量5395公吨,贡献63.8%;SOx主要措施为「电力设施管制」减量12092公吨,贡献70.7%、NOx则是「电力设施管制」减量17163公吨,贡献18.7%及「汰换一、二期柴油大货车」减量71149公吨,贡献77.6%;VOC为「汰除二行程机车」减量7743公吨,贡献50.4%。

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经本文盘点过去相关空气行动计画,到目前最新进展的14+N防制对策,发现政府对于空污防制策略的蓝图与目标越趋清楚,但现阶段所提出的仅只是针对各项空气污染物(如:PM10、PM2.5、SOx、NOx)减量成效上「量」的提高,而在实「质」政策上的对策仍缺乏详细的政策目标,比如以「固定污染源」电力设施管制为例,其所提出的策略仅说明会提升发电效率降低污染排放、加严电力业排放标準或除役老旧高污染发电机组,也只是概略性的说明,并没有相对应的提出如何减「量」的明确执行作法。

儘管公民参与成为政府滚动政策的力量,但整体检视空污政策的演进下,空污改善的政策目标逐渐明确化,而空污议题已从过去针对「单一污染源」转变为全面「空气品质」的问题,今日空污的发生也不再侷限于某一地方行政区域,而是时常遭受到其他县市的影响,却往往受限于非该行政区划中而无法针对空污做切实的改善,在此方面政策的目标和研拟,缺乏了地方跨域治理概念的纳入,现阶段的空污防制策略虽已逐渐针对问题进行政策的改善。

目前环保署继「14+N空气污染防制策略对焦讨论会」后,便以「14+N政策红绿灯盘点表」作为政策进度的检视,但此灯号盘点表的政策追蹤似乎没有持续滚动,于8月份召开空污法修法草案公听会,并于12月14日行政院通过草案。

即便如此,所谓「好的空气品质」在过去三个治理阶段的12年,行走至今仍有待不间断地监督追蹤及政府落实政策之执行,以期共同努力迈向仰望蓝天的一哩路!

参考资料
    环保署(2015)。〈清净空气行动计画104年至109年〉。行政院环保署环保署(2016)。〈清净空气行动计画修正计画核定本〉。行政院环保署环保署(2017a)。〈空气污染防制策略规划推动情形_追蹤会议〉会议简报环保署(2017b)。〈空气污染防制策略〉会议简报环保署(2017c)〈14+N空气污染防制策略对焦讨论会〉会议简报王瑞庚、赵家纬(2017)。〈呼吸健康空气的距离还有多远〉。苹果日报。2017/4/29检索杜文苓(2016)。久闻不知其毒:台湾空污治理的挑战。The Working Paper of RSPRC 2016。国立台湾大学社会科学院风险社会与政策研究中心出版罗真(2017)。〈台湾慢性病危险因子 第四竟是PM2.5暴露〉。联合报。2017/7/3检索

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